城乡义务教育均衡发展的县域突破 ——以湖北黄

城乡义务教育均衡发展的县域突破 ——以湖北黄

时间:2020-01-09 08:48 作者:admin 点击:
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注:*不包括初小和教学点

二、 创新的背景:现实与机遇

(一)教育资源不均的恶性循环期待创新

与许多地区一样,黄梅县和通榆县在教育改革之前也面临着城乡义务教育发展不均的问题。曾几何时,黄梅县城区择校和大班额现象十分严重,城区原有2所县管小学,班额达90人以上,城区周边村小11所,办学质量不高,生源严重不足。而农村中小学虽然数量多,但规模小、师资弱,办学效益不高。

通榆县地广人稀,学校布局比较分散,村小、教学点多,旧有的学校布局已经不符合形势需要。2006年以前,通榆县财政收入还不足5000万,是1998年吉林省省最后一批通过"两基"验收的县份之一,无论是办学条件还是办学水平都要远远落后于其它县份。此外,村小学和教学点还存在教师队伍老化、教学质量低的难题。许多学校只有一排瓦房,缺少教学器材,更缺老师,一个老师教几门学科的情况非常普遍。为了让孩子接受更好的教育,城里的学校成为家长们的首选,一些家长为了照顾孩子,专门在城里找份工作陪读,多数家长只能把尚未成年的孩子送到寄宿制学校,让他们独立生活。

(二)政策机遇推动创新

2010年1月,教育部印发《关于贯彻落实科学发展观,进一步推进义务教育均衡发展的意见》,提出力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡,到2020年实现区域内义务教育基本均衡。2010年7月,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》正式颁布。《纲要》中提出,均衡发展是义务教育的战略性任务。要率先在县(区)域内实现城乡均衡发展,逐步在更大范围内推进。2011年,教育部陆续与28个省(区、市)签署义务教育均衡发展备忘录。在备忘录中,各省承诺在教育部的支持下,按年度逐步实现县域义务教育基本均衡发展。具体到黄梅县和通榆县所在的湖北省和吉林省,也陆续出台了一系列规划,如《湖北省推进县域义务教育均衡发展规划》和《吉林省2010-2012年推进义务教育均衡发展实施方案》。

(三)政府各部门之间的协作为创新提供了有利条件

黄梅县人大代表、政协委员定期视察教育工作,并提出建议和提案。2010年,为完成城区中小学布局调整,县委县政府和相关部门先后召开现场调研会、部门协调会、老干部座谈会、群众代表会议,深入调查研究,为工作的完成提供有力的支持和保证。

通榆县政府成立教育、财政、发改、编制、人力资源、建设、土地等部门组成的义务教育均衡发展改革试点工作领导小组,统筹领导义务教育均衡发展工作;并采取减、免、返等各项政策支持学校办学条件的改善。

(四)县教育局领导的个人智慧和魄力是创新的基础

黄梅县和通榆县的教育局长都是当地优秀中学校长出身,有多年的基层教学管理经验,深刻了解当地义务教育状况,有改革的魄力和决心。黄梅县教育局局长何兰田1983年从黄冈师范学院毕业,先后当过团委书记、政教主任、教导主任、校长,一直没有离开过讲台,期间曾在黄冈县第一中学担任了十年的校长。通榆县教育局局长张兴邦自1980年起,先后担任过化学教师、班主任、教研组长、年级主任、业务副院长、校长,前后任教二十余年。

两位局长在推进城乡义务教育均衡计划之前,都主导制定了推进方案。由教育局提出方案,再征求县政府、县人大政协等相关部门的意见,同时争取到这些部门的政策和资金等支持,为方案最后的实施提供了便利条件。

三、县域促进义务教育均衡发展的创新经验

(一)明确改革目标,科学制定教育发展规划。 以国家、省级相关文件为蓝本,黄梅县和通榆县教育局制定出全县推进义务教育均衡发展总体规划,明确义务教育均衡发展工作思路、目标任务,并通过县政府出台全县推进义务教育均衡发展若干意见等一系列政策和文件,从机制上保障义务教育均衡发展的实施。

(二)政府内部:职权落实,部门协调。 促进均衡发展,需要县级政府、教育局及其他相关部门协调合作,从而实现对人、财、物等教育资源的统筹安排。在黄梅县,教育局负责综合协调和组织实施工作。发改局将义务教育均衡发展纳入经济社会发展整体规划,在项目安排给予重点支持。财政局努力增加教育投入,为推进义务教育均衡发展提供经费保障。编制、人社部门为优化教师资源配置提供政策支持。住建部门负责校舍建设的规划和建设的监督管理,国土资源部门负责学校建设用地的无偿划拨、审批等工作。县政府还成立义务教育均衡发展改革试点重点工作推进小组,设立资金保障组、编制规划及校舍建设组、队伍建设组、质量提升组、督导评估组和综合办公室等"五组一办",确定了各个职能部门和工作推进小组的工作任务,并从2010年到2017年分年度制定了工作计划和任务,确保各项工作全部落到实处。通榆县主要领导和教育局领导经常向国家、省、市主管部门汇报工作情况,争取各方面的项目和资金支持。

(三)督导评估与责任问责机制。 基本均衡"、"初步均衡"的目标并非自说自话,而是建立在可测量、可问责的义务教育均衡指标之上的,使之成为验收、评价、政绩考核的依据。黄梅县以《湖北省县域义务教育均衡发展督导评估指标体系》为准,制定了一系列方案和计划:《黄梅县教育系统各单位领导班子"无干"综合实绩考核方案》、《初中教学质量评价方案》等系列方案实施细则。2010年的《黄梅县教育系统各单位领导班子"五干"综合实绩考核方案(试行)》,从教育政务、队伍建设、廉政廉教、教师管理等十多个指标对乡镇中心学校、县直公办学校(农村初中)、民办学校进行考核。考核结果与表彰奖励、干部管理和选拔任用相结合,与校长的绩效工资直接挂钩。此外,黄梅县还采用了定期议教、领导联校制度。县委常委会、县政府常务会、县"四大家"联席会每年定期或不定期研究教育工作、研究部署发展决策。县领导经常 "突击"听课检查。这种绝非"走过场"的常规化督导评估机制,对各校起到强有力的督促作用。通榆县以《吉林省义务教育学校办学基本标准》为准,对学校开展达标校评估验收,并探索三A级学校督导评估办法,推动学校改造。

(四)争取县政府的资金支持和多方筹措、科学使用资金。 黄梅县在推进义务教育均衡方案的过程中,由于政府各部门之间的关系协调得非常好,因而在经费方面得到了发改委和财政局的有力保障。发改委将义务教育均衡发展纳入经济社会发展整体规划,在项目安排给予重点支持。财政局努力增加教育投入,为推进义务教育均衡发展提供经费保障。

作为国家级贫困县的通榆县,2006年县财政全口径收入不足5000万元,但是自2006年以来,全县改善办学条件共投入2.2亿元,农村学校楼房化比例达到80%,全部消除了C、D级危房,成为全省先进。县政府和教育局是如何做到这一点的呢?首先,通过积极争取国家和省对国贫县的支持,发挥上级转移支付的最大效用。其次,除了国家和省的资金支持,从多渠道筹集资金,并通过盘活闲置校舍资产,争取社会捐赠资金、教师双日捐资金和各方面资金等方法千方百计筹措资金。再者,县政府对各种教育地方配套资金足额保障,不滞留不挪用。此外,通榆县政府采取减、免、返等各项政策支持学校办学条件的改善,对学校建设工程实行行政事业性零收费、服务性收费只收成本费,还将校舍建设的施工企业税收收入全部投入到学校建设中。

(五)学校布局科学规划,先建后撤,逐步完善硬件设施。 黄梅县在学校布局调整之前,经过周密调研、群众座谈会、布局调整听证会、征求群众意见后,教育局才出台了黄梅县中小学布局调整方案和进度表。方案计划到2012年秋季,全县的公办初中将由30所调整至21所,完全小学将由192所调整至98所(已提前完成,调整至93所),并保留或新建100多个小学教学点,保证农村小学生能够就近上学。

通榆县在2008年对全县的义务教育阶段学校进行了科学规划:一是逐步撤并村小和教学点,把每个乡镇中心校全部变成寄宿制学校;二是保留大乡镇独立初中;三是对规模较小、距县城或大乡镇又较远的乡镇的中小学合并,建九年制学校。通榆县在撤并学校时并没有采取"一刀切"的做法,而是因地制宜,采取先建后撤的方式。撤并后新建的乡镇中心校,学生的宿舍、食堂、取暖等设施一应俱全,吸引了学生前来就读。撤并过程充分尊重农民家长意愿,不搞强行撤并,只要有学生、家长不愿意就保留教学点。对到中心校就读的家庭困难学生,学校给予适当经济补助或费用减免。寄宿制学校还配备专门的生活教师,细心照顾学生们的学习、生活。考虑到因学校撤并学生往返路途遥远的问题,县里建立了校车服务系统,确定了企业出资运营、政府提供补贴、家长出一部分的运营模式。

(六)教育人事制度改革:任命和考核。 黄梅县每年招聘新教师的计划由县教育局提出,经县编委批准后,由县人事局和教育局统一组织考试,县监察办、编办、财政局参与监督,公开择优招聘符合教师条件的人员充实教师队伍,新招聘的教师自上岗之月起解决事业编制和财政供给,县人事局办理聘用手续。在学校需要调整中层干部或职位空缺需要补充时,采用竞争上岗的方式。竞争上岗的主要环节是笔试、面试和民主测评。竞争上岗方案经学校领导班子集体讨论确定后上报教育局党组或党委组织部审批。在城乡师资的分配上,黄梅县教育局将城区学校与城郊学校统筹规划,纳入规划的镇管学校收归县管,学校干部和教师重新统一均衡调配,办学条件按同一标准统一改善,收回学校接收学生的权力,学生按重新划定的区域统一就近入学,严格落实划片招生政策。

通榆县早在2006年就启动实施了校长公开选拔制、聘任制和任期制,制定出台了《通榆县教育系统中层以上领导干部任用管理暂行规定》,对全县中小学校长及中层以上领导干部全部实行了公开选拔。在县委组织部和纪委、监察局的参与监督下,通过公开职位、自愿报名、竞聘演讲、当场亮分等环节,公开选聘了49名校长。122名副校级领导、213名中层领导也通过竞聘走上领导岗位。在这一任用选拔制度中,通榆县特别注意了城乡师资的均衡化。在选好校长的同时,通榆县还对校长实行严格的年度考核和任期考核,实行考核领导小组测评(考核领导小组测评前,全县所有校长都要集中到教育局进行年度述职)和学校教职工民主测评"双测评"机制,即在考核中领导小组测评不称职率达到30%、学校民主测评不称职率达到20%的,对其进行诫勉谈话;领导小组测评不称职率达到50%、学校民主测评不称职率达到40%的,予以免职或解聘。连续2次诫勉谈话的也给予免职或解聘,有力地提高了校长队伍的整体水平。尽管通榆县财力困难,但从未间断过对农村学校新教师的补充。每年都公开招聘30—50名大学本科毕业生充实到农村学校。实行特岗教师政策后,3年共招聘322名本科学历的特岗教师、10名硕士毕业生教师、12名"三支一扶"教师,并全部充实到农村学校任教。县政府还每年委托白城师范学院分院定向培养的60名农村体育、音乐、美术、英语、计算机等学科教师也全部充实到农村学校。有效缓解了农村教师年龄老化、学科短缺、专业不对口的实际问题,进一步缩小了城乡教师整体素质的差距,促进了师资队伍的均衡配备。

(七)教师队伍建设,常规化培训制度

黄梅县提出了"创建学习型组织"的目标,并将教师(校长)培训制度化常规化。自2010年以来,各乡镇中小学校长每月最后一周星期六上午集中学习,初中以上各校(含县直小学)行政成员每月最后一周星期四晚上集中学习。学习的内容包括政治理论、方针、政策、科学文化、专业技术、法律法规、人文历史等。县教育局将学习情况纳入干部教师的考评,与"五干"综合实绩考核接轨。

通榆县坚持教师培训和教师考核双管齐下,加强学校管理,用激励机制和考核机制来全面提高教师素质,走内涵式发展道路。通榆县加强了县教师进修学校建设,同时依托省、市教师培训机构加强教师继续教育培训。还将北京师范大学教育培训中心和清华大学继续教育学院等名牌大学作为通榆县教师的域外培训基地,对校长和教师进行培训。自2005年起,通榆县在全县范围内启动了为期五年的新课程课堂教学质量评估和教师文化业务水平考试两大系统工程,每年都有近700名专任教师参与评估、有近3000名教师集中进行教师文化业务知识考试、有近100名教学副校长和教导主任参加教育教学基本功考核。通过考试和竞赛,引导教师不断钻研业务,相互促进,共同提高。

(八)教育资源共享,以强带弱

以强带弱,缩小城乡之间、强校弱校之间教学水平的差距,是一种可持续的制度模式。黄梅县从2011年起在各校创建"名师工作室",即由师德高尚、业务精湛的名师主持开展教育教学研究与实践。工作室团队需开展课题研究、教学研究,并对外辐射示范教育成果,开展网络研讨。

通榆县于2006年在吉林省率先建立了城乡学校联合体,实行"城乡联动、以城带乡、以强带弱、共同发展"的战略。以县城9所学校为龙头校,农村学校为协作校,实行"1+3"或"1+4"组合形式,组成了9个城乡联合体,制定了联合体办学章程和实施方案,开展了学校管理、教育教学、科研等方面的交流和互动,实现教育理念共享、资源共享、成果共享,充分发挥联合体学校龙头校的示范和辐射作用。在学校、教师互动的基础上,还通过开展"城乡孩子手拉手"活动来进行学生、家庭间的互动,使城镇与农村的孩子分别走进彼此的家庭,体验不同的生活,让学生在交流中得到成长,受到公平教育的机会。

四、变革何以成功?

湖北省黄梅县和吉林省通榆县,两个均为以农业为主的欠发达县域,已经成功实现城乡义务教育的初步均衡。目前,黄梅县基本完成学校布局调整,完全小学以上教育资源配置实现基本均衡;义务教育实现了"四个没有",即没有大班、没有重点班、没有节假日补课、没有择校。2011年,黄梅县顺利通过了第一批县域义务教育基本均衡发展县验收。

通榆县早在十年前就杜绝了择校费。截至2012年,全县实现了农村学校之间、县城学校之间无择校的良好局面。2009年该县被教育部评为推进义务教育均衡发展先进地区之一,2010年被国务院确定为全省唯一的国家推进义务教育均衡发展改革试点县,被国家教育督导团确定为义务教育均衡发展标准研究县。2011年顺利通过了全省第一批义务教育初步均衡发展县评估验收。 2012年在吉林省教育工作会议上,被评为全省教育工作先进县。这两个县能在经费有限的情况下实现这一目标,和地方教育行政部门官员的观念、整体规划及实施策略分不开。

综观黄梅县和通榆县的成功经验,其中的核心价值不外乎是:尊重教育的规律,理解失衡背后的成因。因而这两个县的教育改革得以一环扣一环,顺利实施。黄梅县在治理县城小学"择校"、"大班额"的问题时,不是简单的靠"堵"、"禁"的行政强制手段,而是通过改建县城三小、四小,并兴建县城五小,同时实现县城内的优秀师资在各校之间流动,自然而然为原来的一小和二小"消肿"。此外黄梅县的"班班通"工程同样惠及乡镇中心小学。

通榆县从择校、大班额现象的本质出发,学校标准化建设-布局调整-教师流动轮换制度-规范办学行为,实现了县城学生向乡镇回流的现象,据不完全统计,2010年,全县共有31名中学生、113名小学生由县城返乡就读,2011年,全县共有35名中学生、204名小学生由县城返乡就读。黄梅县和通榆县的成果已经证明,经济欠发达地区实现城乡义务教育均衡发展是完全可行的。

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